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Michele Parisi - 12 Aprile 2014

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Michele Parisi - 12 Aprile 2014

Quale idea di bicameralismo?

Michele Parisi - 12 Aprile 2014
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Trovandomi a discutere del Governo, dico spesso di non concordare con Renzi nel metodo né in molto del merito. Tralasciando adesso il merito, circa il metodo tempo fa, quando Renzi venne eletto segretario del PD, scrissi: […] nel metodo vedo le sue ricette anziché di indirizzo e di educazione civile, di assecondamento di talune istanze, il che può portare a parer mio a abnormi mortificazioni di alcune nostre istituzioni, non nel senso di una loro minor democraticità, ma nel senso di un loro forte depauperamento […].

In questi giorni si parla molto di riforme costituzionali e, in particolar modo, di superamento del bicameralismo perfetto.

Anzitutto trovo utile far comprendere bene a chi legge alcuni aspetti dell’assetto delle nostre istituzioni politiche. Cominciamo col dire (non è cosa scontata, molti non ne sono consapevoli) che la nostra è una Repubblica parlamentare, il che significa, fra le tante cose, che noi cittadini eleggiamo il Parlamento, non il Governo. Intanto possiamo sgombrare il campo da questo mantra, ripetuto negli anni del berlusconismo e, purtroppo, ancora oggi: 77a3cff0a816de13b5a6bed58c17e2b1-133-U200612358637VHB--587x419@IlSecoloXIXWEBche alcuni Governi, specie gli ultimi (Monti, Letta e Renzi) non sono stati eletti dal popolo. Ebbene, nessun governo – da che l’Italia è unita per di più – è mai stato eletto dal popolo. La Costituzione parla infatti di elezione della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica (artt. 56, co. 1 e 57 co. 1). Se andiamo alla sezione I del titolo III della parte II dalla Costituzione leggiamo invece che il Presidente della Repubblica nomina il Presidente del Consiglio dei ministri e, su proposta di questo, i ministri (art. 92, co. 2) e che il Governo deve avere la fiducia delle due Camere (art. 94, co. 1). Il percorso è il seguente: i cittadini eleggono un Parlamento; a seconda della maggioranza che si forma al suo interno, sarà essa ad indicare al Capo dello Stato una figura che è pronta a sostenere, cui il Capo dello Stato, da parte sua, conferisce l’incarico di formare un Governo. Il Governo quindi, semplificando, lo “elegge” il Parlamento e lo nomina il Presidente della Repubblica. Nostro compito di cittadini è dare mandato a dei rappresentanti che, teoricamente, aggregandosi fra loro come meglio credono per formare una maggioranza, indicano un esecutivo. Nella pratica le maggioranze si formano sulle spalle dei partiti: e dunque vi sono partiti che, usciti più forti dalle elezioni, compongono una maggioranza e dei partiti che, penalizzati dalle urne, si collocano all’opposizione. Non sta però scritto da nessuna parte che la situazione debba rimanere invariata, anzi, uno dei più alti principi della Costituzione risiede nell’art. 67: ogni membro del Parlamento rappresenta la Nazione ed esercita le sue funzioni senza vincolo di mandato. Purtroppo quando il maiale si mette la cravatta non può che continuare a rotolarsi nel fango, ma questo non significa che le cravatte siano da buttare. Intendo dire che la nobiltà del principio costituzionale è stata spesso (Scilipoti, Razzi etc. etc.) trascinata nel fango, ma ciò non comporta che il principio sia meno nobile. Questo elemento ci offre uno spunto su cui tornare.

Per adesso concentriamoci sul bicameralismo perfetto: votando per un Parlamento, i cittadini eleggono due Camere, le quali hanno gli stessi poteri, sono parificate in tutto (tranne in pochissimi aspetti formali, il diverso numero di componenti, i diversi criteri di elezione, le differenze fra elettorato attivo e passivo etc.). Questa scelta fu praticata dal costituente in quanto si ritenne che una seconda camera avrebbe garantito più equilibrio e più ponderazione, ed in generale un contributo al miglioramento della qualità della normazione e delle scelte da operare (PERTICI, ROMBOLI). Il punto di forza del sistema bicamerale perfetto è proprio la ponderazione nelle scelte, poiché la funzione legislativa è esercitata collettivamente dalle due Camere (art. 70 Cost.), cioè significa che un disegno di legge, passato per un certo iter parlamentare in una delle due Camere e infine da questa approvato, deve poi essere approvato dalla seconda nello stesso testo: se un qualunque elemento del testo venisse a modificarsi, il procedimento si dovrebbe ripetere per l’altra Camera finché entrambe non producano la medesima legge. Ora, tutto ciò viene visto da molti come una barocca pletora, come una esiziale perdita di tempo, in passato giustificata per timore di nuove derive autoritarie: insomma, il costituente avrebbe ingessato la Repubblica per evitare un nuovo regime totalitario.

000556.0001Ebbene, indubbiamente sull’architettura costituzionale del ‘46-’48 pesò la fresca ferita del fascismo e della guerra, per cui è probabile che lo stesso costituente, trovandosi oggi a metter mano ai lavori della Carta, non riprodurrebbe tutte le soluzioni della Costituzione del ’48. Tuttavia il bicameralismo conserva un’importante funzione di equilibrio e ponderazione appunto, affinché il testo legislativo non contenga profili di incostituzionalità o di ingiustizia, quand’anche fosse costituzionale, o di inopportunità politica: tutto questo un’unica secca e frettolosa lettura, con immediata approvazione da parte di un unico organo, non lo garantisce. Ma il punto oggi è: alla luce di quasi settant’anni di storia, questa funzione è stata adempiuta dalle due Camere? Il lavoro della Corte Costituzionale è stato alleggerito dal sistema bicamerale paritario? E le leggi (come ogni altra decisione del Parlamento) sono sempre state ponderate, giuste, opportune? In realtà, senza dover arrivare alle famose leggi ad personam o ai voti sulle nipoti di Mubarak, la risposta è no. Il carico della Consulta è sempre elevatissimo, molte norme hanno creato storture nei sistemi così ben delineati dei codici, sia in materia civile che penale che del lavoro etc. etc.

Pertanto, a seguito di un tale ragionamento, d’istinto il primo pensiero che viene in mente è, appunto, buttiamo tutte le cravatte, ché i maiali le inzaccherano. Ma poiché l’uomo si sforza di essere illuminato e usare la ragione vediamo che questa non è la soluzione più giusta. Intendiamoci però: è quella percepita come più impellente da parte di moltissimi in Italia, e qui si appunta quella mia critica al metodo del Presidente del Consiglio.

imageRiprendiamo invece ora quello spunto che avevamo messo da parte, e arricchiamolo con questa considerazione fatta dall’on. Berlinguer circa trentacinque anni fa: […] i partiti al Governo ritengono che sia quasi un loro diritto decidere […] come distribuirsi gli incarichi […]: e allora si stabilisce che in certe banche deve andare un socialista (poi si stabilirà quale) in altre un democristiano […]. Cioè i partiti (e non la politica) entrano capillarmente in ogni settore pubblico, distribuendo incarichi sulla base degli equilibri governativi. Figurarsi, se questo è vero, se i partiti non irrigidiscono i luoghi ove fisiologicamente sono presenti, cioè le Assemblee e le istituzioni politiche: in altre parole, le decisioni che prende il Senato o che prende la Camera non sono, spesso, decisioni in quanto rappresentanze del popolo per il bene del Paese, sia pur imprimendo un legittimo indirizzo politico alle scelte, ma risultano essere imposizioni di vertici di partito cui le forze politiche, presenti nelle Camere, obbediscono e si uniformano. E allora, se il sistema è questo, che vi sia una Camera, che ve ne siano due, che ve ne siano cento, il risultato finale non cambia, lo si può rendere semmai più lento da conseguire, essendo più faticoso da intraprendere il percorso.

Dunque se il sistema bicamerale perfetto non ha funzionato, ciò non è imputabile tanto al sistema bicamerale in sé, quanto all’uso che di esso è stato fatto dai partiti. Ed ecco che, al di là della proposta di riforma, che prevedrebbe una competenza del Senato solo in particolari materie o l’impossibilità di questo di esprimere la fiducia al Governo, l’unico modo per non depotenziare il Parlamento come istituzione, ma di riportarlo all’originaria funzione di ponderazione delle scelte, è eliminare la possibilità che i partiti possano, disponendosi a formare una maggioranza, praticare scelte di partito, imposte dal partito. Cioè diviene inutile far comporre il Senato da sindaci, Regioni, Province Autonome, poiché chi viene a sedere a palazzo Madama è comunque vincolato a un partito e alla fine non assumerà scelte in quanto portatore di interessi delle realtà territoriali, ma si uniformerà agli indirizzi politici dei partiti che compongono la maggioranza: l’idea non è però cattiva, perché in fin dei conti, se le competenze del Senato fossero lasciate identiche a quelle attuali, cambiandone la composizione e eliminando magari il potere di concedere e revocare la fiducia, la Camera alta sarebbe garante di buona formazione delle leggi  e semplicemente non intralcerebbe il lavoro del Governo. Perché la confusione che si fa tra elezione del Governo e elezione del Parlamento comporta poi simili ricadute: si ritiene che il Senato appesantisca il lavoro del Governo. Distinguendo bene i ruoli di Governo e Parlamento, si vede bene come basterebbe impedire che una Camera intrattenga rapporti di fiducia con l’esecutivo, mentre non si vede il motivo di scardinare il sistema legislativo, non si vede perché distorcere i rapporti con l’altro ramo del Parlamento. Essi andrebbero semmai corroborati nel senso più su illustrato: è in questo senso positiva la scelta di introdurre un più massiccio numero di personalità ed eccellenze del nostro Paese, a sostituzione dei senatori a vita, una volta che comunque nessun senatore può più essere eletto, ma tutti sono nominati. Il problema più grosso rimane sempre quello che una fetta considerevole di membri del Senato sarebbe ancora espressione dei partiti, con tutte le negatività più su sollevate: anzi, il partito ha ancor più mano libera, visto che, dalla Regione, ad esempio, nominerebbe un proprio rappresentante, dunque costui neppure passerebbe per una consultazione elettorale. Non avendo il coraggio di andare fino in fondo nello sradicare questo potere dei partiti, si preferisce allora ridurre le funzioni dell’organo, depauperandolo anche dal punto di vista legislativo. Il che farà guadagnare in velocità nella promulgazione delle leggi, ma farà perdere senz’altro in qualità delle stesse, profilo, questo, già abbastanza provato.

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Ma quale sarebbe il coraggio che manca al legislatore della riforma? Un’eresia politicamente parlando: fare in modo che in Senato siedano realmente rappresentanti delle realtà territoriali, personaggi, magari eletti da piccole circoscrizioni corrispondenti a aggregazioni di Comuni o Province, che non siano affiliati a partiti. Una sorta di elezioni per sole liste civiche, magari composte da soggetti con alcuni particolari titoli (giuridici, sociali, accademici, economici) che i cittadini possano valutare in base unicamente ai programmi per il territorio. Con questo sistema, oggi impensabile, si risolverebbe il problema alla radice: il partito, necessario collettore di interessi nazionali secondo una prospettiva ideologica o, comunque, di idee, con un preciso indirizzo politico, si proietti pure nella Camera bassa, assuma scelte legislative, indichi un Governo, svolga insomma l’originario ruolo nobilmente politico: ma condivida, questo sì, il processo di formazione delle leggi con l’altro ramo del Parlamento, il quale veramente,sulla base di logiche sganciate da dottrine di partito e diretta espressione del bene collettivo, sia garanzia di riequilibrio delle scelte e aiuti a formare leggi più costituzionalmente orientate, più opportune, più giuste. Si potrebbe allora pensare, semmai, di aumentare i poteri di questo Senato in materie prettamente territoriali. Una sorta di bicameralismo corretto, non più perfetto. Come si vede una riforma complessa, bisognosa di una struttura ben orchestrata, ben bilanciata, ragionevole. Niente da poter fare in fretta e furia. Anche per questo temo che niente di tutto ciò potrà essere realizzato, specie data la scalpitante esuberanza di chi ci governa attualmente.

Dunque, se la proposta di riforma del bicameralismo rimarrà tale e le modifiche si appunteranno unicamente su certi aspetti più pratici (come la risoluzione del problema del sovraccarico di impegni e oneri per i sindaci, che dovrebbero fare da primi cittadini e da senatori), alla fine temo che, nella migliore delle ipotesi, il grande rinnovamento si produrrà su elementi di mera facciata, come la diminuzione del numero dei membri del Senato o il fatto che essi non percepiranno compensi, mentre i profili più sostanziali rimarranno invariati. O addirittura verranno mortificati, alla lunga appunto depotenziando le istituzioni, invece di alleggerirle. Ennesimo – e più radicale – sfregio della Costituzione. Giustificato da qualche esponente del Governo e della maggioranza (area PD) ancora una volta così: intanto facciamolo, se poi non va, si cambia …