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Riforma costituzionale: uno sguardo al testo

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Col presente articolo si cerca di illustrare nel modo più sintetico possibile l’assetto costituzionale vigente e quello che potrebbe sostituirglisi in caso di vittoria dei Sì al quesito referendario del prossimo 4 dicembre. L’analisi condotta si attiene strettamente al dato testuale della Carta, sia con riferimento a quello della Costituzione attuale, sia con riguardo a quello risultante dalla riforma Renzi-Boschi. Per ogni tema trattato vengono poi proposti vantaggi e svantaggi politico-istituzionali sia della situazione costituzionale vigente, sia di quella futuribile.

Gli argomenti illustrati sono solamente i più cardinali toccati dalla legge di revisione costituzionale: il bicameralismo, il riparto di competenze tra Stato e Regioni, e una serie di interventi più puntuali (i più vistosi e i meno tecnici: referendum, proposta di legge popolare, elezione del Capo dello Stato). Riguardo agli ulteriori elementi, la superfluità, la generale condivisione sulla loro opportunità, la intuitiva comprensibilità o le particolari implicazioni tecnico-giuridiche ad essi relativi impongono di tralasciare una rassegna che potrebbe non essere così veloce e schematica o dimostrarsi non necessaria. Se comunque il lettore ne richiedesse l’analisi, o esigesse delucidazioni in merito agli aspetti toccati, la nostra redazione e io personalmente ci impegneremo in puntuali risposte, anche grazie all’interattività che il mezzo della rete ci consente.

Nella speranza che il testo risulti il più comprensibile e oggettivo possibile, nonché nella speranza che il lettore possa maturare una scelta indipendente dalla misera propaganda politica, attenendosi rigorosamente ai contenuti della riforma, vi auguro una buona lettura.

BICAMERALISMO

Costituzione vigente

senatoIl Parlamento italiano ha due rami: la Camera dei Deputati e il Senato della Repubblica. Il Governo, per poter funzionare, deve ricevere la fiducia da parte di entrambe le Assemblee: se una sola revoca la fiducia, il Governo cade.

Per poter emanare una legge, occorre che questo atto normativo sia licenziato da entrambe le Camere nel medesimo testo: dopo un particolare iter che parte con una proposta legislativa, il disegno di legge viene approvato da una delle due Camere, che quindi passa all’altra ciò che è stato approvato; se quest’ultima modifica il testo e lo approva così modificato, occorre ridare la parola alla prima Camera. Anche questa può modificare il testo, e allora la legge dovrà essere passata nuovamente all’altra Assemblea, e così via finché non si attui più alcuna modifica e entrambe le Camere approvino appunto lo stesso, identico testo.

La Camera dei Deputati è composta da 630 membri, eletti dai cittadini che abbiano compiuto i 18 anni, su base nazionale. Il Senato della Repubblica è composto da 315 membri, eletti dai cittadini che abbiano compiuto i 25 anni, su base regionale. Ai 315 senatori eletti si possono aggiungere alcuni senatori a vita, nominati dal Presidente della Repubblica, e i Presidenti emeriti della Repubblica, che assumono detta carica di diritto alla scadenza del loro mandato. Questo è il cosiddetto BICAMERALISMO PERFETTO.

Testo della riforma

Il Parlamento italiano ha due rami: la Camera dei Deputati e il Senato della Repubblica. Il Governo, per poter funzionare, deve ricevere la fiducia da parte della sola Camera dei Deputati, non più dal Senato.

Per poter emanare una legge, non occorre più che il testo normativo sia sempre licenziato da entrambe le Assemblee: il procedimento previsto dalla Costituzione vigente rimane solo per alcune materie fondamentali (riforme e leggi costituzionali; leggi che interessano gli assetti istituzionali, come la tutela delle minoranze, la legge elettorale, i referendum, gli organi di governo; alcune fondamentali leggi sull’ordinamento regionale e sui rapporti con l’Unione Europea); per le altre leggi rimane la sola approvazione da parte della Camera, con un possibile ed eventuale coinvolgimento del Senato nelle forme e nei limiti indicati dal nuovo art. 70 Cost.

La Camera dei Deputati è composta da 630 membri, eletti dai cittadini che abbiano compiuto i 18 anni, su base nazionale. Il Senato della Repubblica è composto da 100 membri, 95 dei quali eletti dai Consigli regionali e dai due Consigli delle Province autonome di Trento e Bolzano in modo da rispecchiare la loro composizione, risultante dal voto dei cittadini in sede di elezioni regionali. Gli ulteriori 5 senatori sono nominati dal Presidente della Repubblica e durano in carica 7 anni. A tali 100 senatori potranno aggiungersi i Presidenti emeriti della Repubblica con la carica di senatore a vita. Questo è un BICAMERALISMO IMPERFETTO.

Vantaggi e svantaggi

Costituzione vigente

Il Governo subisce un controllo più penetrante, poiché entrambe le Camere devono concedergli la fiducia, altrimenti cadrà: ci sono una maggiore tutela politica nei confronti del potere esecutivo e una minore stabilità a livello governativo.

Ci sono più occasioni per emendare una legge prima di promulgarla: se ben utilizzata, questa possibilità comporta più ponderate riflessioni sui testi normativi, quindi leggi tendenzialmente più ragionate e valide; se male utilizzata, questa possibilità comporta un sensibile allungamento dei tempi di approvazione di una legge, quindi una più lenta e meno efficace azione normativa.

Entrambe le Camere sono il frutto di una elezione diretta da parte dei cittadini.

Testo della riforma

Il Governo è più saldo perché risponde a un’unica Camera che, per effetto della legge elettorale, dovrebbe esprimere una larga e univoca maggioranza parlamentare.

aula_emiciclioMinori sono le occasioni per emendare una legge prima di promulgarla: utilizzando al meglio gli strumenti previsti dal nuovo art. 70 Cost., tuttavia, le leggi più fondamentali per il funzionamento delle istituzioni e per la tutela dei diritti dei cittadini dovranno (in alcuni casi) o potranno (in tutti gli altri) nutrirsi anche del contributo del Senato, per un migliore risultato normativo. Nel caso di distorta utilizzazione di questi strumenti, però, da un lato potrebbero essere emanate più facilmente leggi poco valide, in virtù del minor tempo speso nella loro formulazione; dall’altro potrebbero complicarsi a dismisura i procedimenti legislativi, poiché nei casi in cui si debba far intervenire anche il Senato la situazione di lungaggine vigente per l’approvazione resterebbe invariata, e nei casi invece in cui si possa far intervenire il Senato, i tempi potrebbero allungarsi e inoltre potrebbe essere più difficile gestire il procedimento normativo. Infatti, i provvedimenti emanati potrebbero essere impugnati e dichiarati incostituzionali anche per ragioni formali, cioè per aver intrapreso un iter parlamentare invece di un altro, paradossalmente anche se il merito del provvedimento è molto buono e fonda nuovi diritti.

Solo la Camera dei Deputati viene eletta direttamente dai cittadini. Il Senato viene invece eletto indirettamente dai cittadini: i cittadini eleggono i Consigli regionali o provinciali, questi ultimi eleggono i senatori. Una maggiore o minore vincolatività alle indicazioni provenienti dal voto dei cittadini alle elezioni regionali può essere individuata dalla legge elettorale.

Articolato di riferimento

Artt. 55, 57, 59, 60, 63, 64, 66, 67, 69, 70, 72, 74, 78, 79, 80, 82, 88, 94 Cost.

ORDINAMENTO REGIONALE


Costituzione vigente

18088066-all-regions-on-administration-map-of-italy-with-flags-stock-photoIn materia, la Costituzione vigente non è più quella del 1948, ma è quella risultante dalla riforma del 2001. La riforma ha aumentato l’autonomia degli enti locali: il suo cardine era stato l’art. 117 Cost., che individua le competenze legislative di Stato e Regioni. Allo Stato sono assegnate alcune competenze esclusive, su cui legiferano Camera e Senato. Sono poi individuate delle materie di legislazione concorrente tra Stato e Regioni. Tutte le altre materie sono di competenza legislativa delle Regioni.

La Repubblica si compone quindi di Comuni, Province, Città metropolitane, Regioni e Stato. I diversi livelli dovrebbero assicurare l’unità dello Stato, ma anche le autonomie di cui questo si compone, ottimizzando i punti di forza dell’una e delle altre: una legislazione omogenea su tutto il territorio nazionale si accompagna a una valorizzazione, nei vari territori, delle particolarità degli stessi, garantendo a questi autonomia di decisione su molte materie. Inoltre, anche a livello amministrativo, il sistema può essere sfruttato per garantire, di volta in volta, il giusto equilibrio tra tutela più ampia per tutta la comunità statale e maggiore vicinanza al cittadino.

Testo della riforma

Con la riforma molte materie vengono sottratte alle Regioni e riaccentrate allo Stato, in quanto, alla luce dei quindici anni di vita della precedente riforma, si ritiene che la maggiore autonomia delle Regioni non sia stata gestita correttamente e in modo proficuo dalle stesse, e che su molte materie sarebbe più giusto intervenire con un’unica disciplina su tutto il territorio nazionale, anziché rimettersi a normative differenziate: ambiente, trasporti, sicurezza sul lavoro, politiche energetiche sono alcune delle materie più importanti riportate allo Stato.

Vengono abolite le Province.

Vantaggi e Svantaggi

Costituzione vigente

I criteri che ispirarono la riforma del 2001 sono idealmente portati a valorizzare il pluralismo e la ricchezza culturale della nostra Repubblica. Si garantisce maggiore autonomia ai vari livelli di cui si compone la Repubblica. Spesso nella pratica, tuttavia, questi elementi hanno condotto a più abusi che a una maggiore elasticità della legislazione che conciliasse la vicinanza delle istituzioni (comunali, provinciali o regionali) al cittadino con l’esigenza di una tutela omogenea su tutto il territorio nazionale (Stato). Dal punto di vista legislativo, la ripartizione per materie ha reso molto difficile un’individuazione precisa dei limiti della competenza regionale rispetto a quella statale, aumentando le occasioni di contrasto e di conflitto, nonché il lavoro della Corte costituzionale sia nel definire le competenze, sia nel dichiarare spesso l’incostituzionalità di leggi e statali, e regionali.

Molto della riforma del 2001 è rimasto sulla carta: tra gli elementi a lungo inattuati o accantonati, l’istituzione di Città metropolitane; gli organismi di raccordo tra i vari livelli della legislazione e di composizione dei contrasti Stato-Regioni o Regione-Regione; l’emanazione di leggi quadro statali per agevolare il compito delle Regioni.


Testo della riforma

59-cartina-tricolore-italiaLa riforma prende atto di un fallimento, nella pratica, del disegno del 2001. Invece di intervenire nel senso di una chiarificazione dei rapporti, la Renzi-Boschi interviene nel senso di un ritorno sui propri passi. Le autonomie locali vengono ridotte e molte materie tornano ad essere accentrate nella competenza legislativa dello Stato. La suddivisione delle competenze residue avviene comunque e sempre per materia, riproponendo il medesimo schema che non aveva funzionato, poiché è molto difficile individuare in una legge precisi confini secondo tale criterio, visto che molte materie di diversa spettanza si intrecciano tra loro. Non diminuiscono quindi le ragioni del conflitto tra Stato e Regioni, ma diminuiscono le occasioni del conflitto: semplicemente in molti casi si taglia la testa al toro sottraendo competenze alle Regioni. In dette materie, non sorgerebbero in effetti più contrasti, dal momento che esse tornano alla competenza esclusiva dello Stato. Sarebbe stato possibile agire altrimenti istituendo organi di raccordo e composizione delle divergenze, anche se per permettere un corretto funzionamento di questi istituti possono occorrere moltissimi anni di prassi politica, e non è comunque certo che questo approccio possa produrre buoni risultati. La soluzione adottata dalla riforma è quindi la più semplice, ma costituisce un passo indietro rispetto al percorso intrapreso a partire dal 2001.

Articolato di riferimento

Artt. 116, 117, 118, 119, 120, 122 Cost.

ALTRI AMBITI

Costituzione vigente

14989_650_320_dy_referendum_sulle_trivelle_litalia_al_voto_urne_aperte_solo_domenica_dalle_7_alle_23REFERENDUM ABROGATIVO. Questo tipo di referendum è l’unico previsto a livello nazionale. Possono richiederlo 500.000 elettori o 5 Consigli regionali, e permette di abrogare una legge (ma in sostanza una parte di una legge, spesso pochi articoli o addirittura poche parole). Votando Sì, la legge è abrogata, votando No, si mantiene in vigore. Attualmente non è sufficiente però che vincano i Sì, ma occorre anche superare un quorum, pari alla metà (50% + 1) degli elettori.

PROPOSTA DI LEGGE POPOLARE. 50.000 elettori possono proporre un progetto di legge redatto in articoli. Le Camere non hanno l’obbligo di discuterlo né tantomeno di approvarlo.

ELEZIONE DEL CAPO DELLO STATO. Il Presidente della Repubblica è eletto dal Parlamento in Seduta Comune (Camera + Senato) integrato da 58 delegati regionali. Ai primi tre scrutini è necessaria la maggioranza dei 2/3 dell’Assemblea (su 1009 membri, 673); dal quarto è sufficiente la maggioranza assoluta dell’Assemblea (su 1009 membri, 505 – la composizione cambia a seconda del numero dei senatori a vita presenti in Senato; i numeri riportati sono tratti dall’ultima elezione del 2015).

Testo della riforma

REFERENDUM ABROGATIVO. Alla disciplina vigente ne viene aggiunta un’altra: se il referendum abrogativo viene richiesto da 800.000 elettori, il quorum si abbassa alla metà più uno dei votanti alle ultime elezioni politiche (se alle elezioni vota il 70% degli aventi diritto, il quorum sarà del 35% + 1 degli aventi diritto, non più del 50% + 1).

Accanto a questo tipo di referendum si introduce anche il REFERENDUM PROPOSITIVO, con cui i cittadini potranno chiedere alle Camere di legiferare su certe materie.

PROPOSTA DI LEGGE POPOLARE. Il numero di firme necessarie per la proposta si alza da 50.000 a 150.000 elettori. Le Camere però hanno l’obbligo di discuterla.

ELEZIONE DEL CAPO DELLO STATO. Il Capo dello Stato è eletto dal Parlamento in Seduta Comune (che non è più necessario integrare con i delegati regionali, poiché il nuovo Senato si compone in sostanza di questi). La maggioranza richiesta sarà dei 2/3 dei componenti fino al quarto scrutinio (su circa 730 membri, circa 487); dal quinto il quorum si abbasserà a 3/5 dei componenti (su circa 730, circa 438); dall’ottavo scrutinio basteranno i 3/5 dei presenti (se l’Assemblea vedrà la presenza in aula, in quel momento, di 730, il quorum sarà fissato a 438; se di 600, a 360, se di 500, a 300, e così via).

Vantaggi e svantaggi

Costituzione vigente

REFERENDUM ABROGATIVO. Molto spesso queste consultazioni conoscono scarsa partecipazione. Chi vuole mantenere in vigore la legge, dunque, non andando a votare, non permette il raggiungimento del quorum: anche in caso di vittoria del Sì, la legge non è abrogata.

PROPOSTA DI LEGGE POPOLARE. Poche persone possono richiedere alla Camere di legiferare su certe materie, ma non essendovi obblighi da parte delle Camere, le proposte non sono mai prese in considerazione. Potenzialmente, tantissime proposte, nessun risultato.

ELEZIONE DEL CAPO DELLO STATO. Il Presidente della Repubblica è espressione comunque della maggioranza assoluta del Parlamento. Se eletto ai primi scrutini, il PdR è frutto di una condivisione e di un consenso politici amplissimi, potenzialmente rappresentativo di quasi tutte le forze politiche; se eletto dal quarto in poi, il PdR è comunque espressione della maggioranza dei componenti. A seconda della legge elettorale, però, questa maggioranza può essere espressione di una minoranza anche molto esigua (potenzialmente inferiore al 20 o al 10%), divenuta maggioritaria per effetto di premi di maggioranza.

Testo della riforma

quirinale-statua-effREFERENDUM ABROGATIVO. Se la proposta proviene da 800.000 elettori, sarà più facile che le consultazioni referendarie diano un esito utile, essendo più basso il quorum, con l’effetto di incoraggiare i cittadini al voto e di non buttar via inutilmente soldi pubblici per elezioni vane.

Con il REFERENDUM PROPOSITIVO, inoltre, sono ampliati gli spazi e gli strumenti di democrazia diretta.

PROPOSTA DI LEGGE POPOLARE. All’opposto di quanto avviene attualmente, potenzialmente poche saranno le proposte, perché maggiore dovrà essere il numero di firme per formularle, ma i cittadini avranno la certezza che esse saranno esaminate dalle Camere. Ulteriore virtuoso strumento di partecipazione diretta alla vita pubblica e legislativa da parte del cittadino.

ELEZIONE DEL CAPO DELLO STATO. Fino ai primi sette scrutini occorrono maggioranze addirittura più alte delle attuali: si offre quindi la possibilità alle forze politiche di sviluppare in più tempo un’intesa per eleggere un PdR molto rappresentativo. Dall’ottavo scrutinio, però, la maggioranza, che pure è dei 3/5, è calibrata solo sui presenti, quindi se moltissimi sono gli assenti, il PdR può essere eletto da poche persone. Una prospettiva siffatta appare comunque lontanissima nella pratica, se non impossibile, data la necessità di un quorum costitutivo per la validità del voto (affinché questo sia validamente espresso occorre, infatti e comunque, la presenza di almeno la metà dei componenti dell’Assemblea).

Articolato di riferimento

Artt. 71, 75, 85, 86 Cost.

ASPETTI NON DIVISIVI E/O ALTAMENTE TECNICI

 

INFINE, la riforma abolisce il CNEL, un ente che può proporre disegni di legge sull’economia e sul lavoro a seguito di studi di settore da esso compiuti su queste materie, e che inoltre può esprimere pareri consultivi a Governo e Parlamento. È un ente che ha funzionato pochissimo nei 70 anni di vita della Repubblica, la cui abolizione si richiede da tempo, anche per via dei costi che il suo mantenimento comporta. Tuttavia viene eliminato un organo istituzionale che, se riformato e saputo far funzionare, potrebbe risultare molto utile.

La riforma interviene anche sugli atti aventi forza di legge, il decreto legislativo e il decreto legge. Su questi aspetti più tecnici, come su altri punti non toccati in queste schede illustrative (elezione dei membri della Corte costituzionale, controllo di costituzionalità della legge elettorale, diversificazione dei procedimenti legislativi, clausola di supremazia, voto a data certa, regionalismo differenziato, etc.), se interessati, vi preghiamo di rivolgervi a noi per delucidazioni in merito.

Nel caso in cui il lettore fosse comunque interessato a approfondire in modo imparziale queste tematiche, si rinvia senz’altro al lavoro predisposto dal Sevizio Studi della Camera dei Deputati, reperibile a questo indirizzo: http://documenti.camera.it/leg17/dossier/pdf/ac0500p.pdf